A „Bevezetés az oktatáspolitikába sorozat” eddigi darabjaiban írtam a közpolitikai folyamatról, az oktatáspolitikai problémáról és az oktatáspolitika eszközeiről. Ez a poszt oktatáskormányzás (governance) és oktatáspolitika (policy) összekapcsolásáról szól. Jánossal több bejegyzést írtunk az utóbbi időben arról, hogy a magyar közoktatási kontextusban milyen oktatáspolitikát tartunk követendőnek. Ez a bejegyzés az eddig általunk írottak alapjául szolgáló megfontolások egyfajta disztillátumát kínálja fel: mit is jelent az oktatás jó kormányzása?
Annak, hogy mi a kormányzati beavatkozást igénylő oktatáspolitikai probléma külön bejegyzést szenteltem. Az oktatáspolitikai problémákkal kapcsolatban kétféle megközelítést alkalmazhatunk: megerősíthetjük az oktatási rendszer autonóm problémamegoldó képességét vagy célzottan beavatkozhatunk. Az előző lényegében a kormányzás módjába történő befektetés, az utóbbi az adott kormányzási kereteket adottnak tekintő, a rendelkezésre álló lehetőségeket kihasználó fókuszált beavatkozás. A kormányzás (országos oktatásirányítás) és az oktatáspolitika közötti különbség tisztázására már tettem egy rövid kísérletet, amikor egy korábbi bejegyzésemben azt írtam, hogy az irányítás a rendszer működtetéséről, az oktatáspolitika pedig a működés megváltoztatásáról szól. A kettő közötti dinamika lényegében azon a könnyen belátható összefüggéseken alapszik, hogy minél jobban kormányzott egy rendszer, annál kevesebb problémamegoldó beavatkozásra van szükség. Egyszerűen fogalmazva: a láthatatlan és unalmas oktatási minisztérium a jó minisztérium, ilyenné pedig egy minisztérium akkor válik, ha jól kormányozva tehermentesíti saját tevékenységét.
De milyen is egy jól kormányzott közoktatási rendszer? Az eddigiek alapján egy jól kormányzott rendszerben az irányítás szereplői önállóan megoldják a problémákat, mégpedig ott, ahol azok keletkeznek. Ha tehát egy iskolában keletkezik probléma, azt az iskola vezetése hajlandó és képes megoldani, ha pedig egy helyi iskolarendszerben vagy egy regionális szakképzési hálózatban keletkezik probléma, azt a helyi és regionális irányítás szereplői hajlandóak és képesek megoldani. S teszik ezt úgy, hogy nem hárítják felfelé vagy másokra a felelősséget és nem hívják be az „államot”, hogy oldja meg a problémáikat. (Mindezt szokták szubszidiaritásnak is nevezni.) Mindezek alapján három irányítási kört különböztethetünk meg:
- A primer irányítási kör az iskolaszervezet menedzsmentje. Szerény becslésem szerint a közoktatásban felbukkanó problémák elsöprő döntő többsége (mondjuk 99 százaléka) az iskolában keletkező, ott megoldható probléma. (Az iskolában keletkő problémák információ-visszacsatoláson alapuló megoldásáról János itt írt.)
- A szekunder irányítási kör már egy sokszínűbb világ; ide tartoznak a különböző méretű és összetételű intézményhálózatot működtető települési önkormányzatok, a megyei önkormányzatok, a regionális fejlesztés intézményei, a nem önkormányzati iskolafenntartók, stb. Ami mindezekben közös az a tulajdonosi szerepből következő alapfunkció: a primer irányítási kör zavartalan, önálló problémamegoldásra képes működésének biztosítása.
- A tercier irányítási kör lényegében nem más, mint az oktatás kormányzása. A kormányzás pedig akkor jó, ha biztosítja a primer és szekunder irányítási kör zavartalan, központi beavatkozást nem igénylő működéséhez szükséges feltételeket. Másképpen: a kormányzáshoz nem kell mindenhol ott lenni, mások felelősségét magunkra húzni és mások munkájába lépten-nyomon beleszólni.
Mindehhez elsősorban olyan központi oktatásirányításra van szükség, amelynek szerepfelfogása ezen a konstrukción alapszik, amely tehát jól akar kormányozni. (A másik két irányítási kör szereplői bizonyos körülmények között képesek belakni a saját szerepüket.) Ez azonban nem jelenti azt, hogy az a jó kormányzat, amely passzivitásba vonul! Sőt: a három egymáshoz kapcsolódó, de világosan elkülönülő irányítási kör akkor működik jól, ha a megfelelő rendszerkörnyezeti feltételek biztosítva vannak.
Ami a szükséges feltételeket illeti, szűkítsük most a képet azokra, amelyek a primer irányítási kör (az iskolamenedzsment) működőképességéhez szükségesek. (A központi oktatásirányítás és a szekunder kört elsősorban működtető önkormányzatok közötti kapcsolat egy a közigazgatás egészbe ágyazandó probléma, amiről itt írtam sokat.) Jelenlegi tudásunk szerint ahhoz, hogy az iskolák reflektáljanak a saját problémáikra és azokat intézményesült módon törekedjenek megoldani, a feltételek öt csoportjára van szükség:
- Könnyen interpretálható, a szükséges intézményi és pedagógiai gyakorlatra lefordítható célok kijelölése. (Ez manapság tanulási eredmények formájában rögzített eredményességi elvárásokat jelent.)
- A célok elérését a legkülönbözőbb intézményi kontextusban is lehetővé tevő iskolai autonómia biztosítása. (Erről itt írtam.)
- A célok elérésének mérése, az intézményi működés minőségének értékelése és a minőségértékelési információ visszacsatolása minden érdekelt számára. (Összefoglalóan: minőségértékelési rendszer.)
- Keresletvezérelt, a különböző intézményi szükségletekhez alkalmazkodni képes szakmai támogató rendszer működtetése.
- Minőségorientált fejlesztő beavatkozás azokban az intézményekben, ahol a minimális eredményességi elvárások nem teljesülnek.
A fenti ábrában fekete betűkkel jeleztem azokat a feltételeket, amelyek a magyar közoktatásban adottak. (Természetesen csak addig, amíg nem lép életbe egy a jelenlegi oktatásirányítás koncepcióján alapuló új közoktatási törvény, mert az e feltételeket is felszámolná.) A három másik feltétel azonban – minden ellenkező látszat ellenére – nem adott. Részben azért nem, mert bizonyos elemei hiányoznak (mint például standardok minden kimeneti ponthoz, külső intézményértékelés és fejlesztő beavatkozás az alulteljesítő iskolákban), részben pedig azért nem, mert a meglévő elemek sem szerveződnek rendszerré.
Az első, harmadik és ötödik kormányzati eszközcsoportot összefoglalóan közoktatási teljesítménymenedzsment rendszernek hívjuk. (A teljesítménymenedzsment általában célok kijelölését, a célok megvalósulásának mérését, értékelését és az alulteljesítés kezelésére hivatott beavatkozást jelenti.) Az alábbi, János karácsonyi bejegyzésében már használt ábra egy teljes közoktatási teljesítményrendszer elemeit „csomagolja ki”. Egy teljesítménymenedzsmentbe illesztett minőségértékelési rendszerre lenne tehát szükség ahhoz, hogy a jelenlegi decentralizált rendszerben biztosítható legyen az iskolák erős, állami szerepvállalást kiváltó problémamegoldó képessége. (Centralizált rendszereket egyszerűen nem lehet jól kormányozni.)
Az eddigiekből jól látható, hogy a közoktatás számos problémájának megoldásához nem kellene visszanyúlnunk az omnipotens állam mítoszához. Pusztán csak tovább kellene építenünk azt, ami mindebből megvan, hogy értelmes rendszerré álljon össze. Ha azonban bekövetkezik az a rombolás, amit az államtitkárság koncepciója előre vetít, majd kezdhetjük elölről az egészet.
Ha tetszett a bejegyzés, klikk ide:
A bejegyzés trackack címe:
http://oktpolcafe.hu/bevezetes-az-oktataspolitikaba-a-jol-kormanyzott-kozoktatasi-rendszerrol-2133395/trackback
Remek összefoglalás. Továbbra is kérdés, hogy elég-e a rendszerbe a harmadik szinten beavatkozni.
Azt írod, hogy “A másik két irányítási kör szereplői bizonyos körülmények között képesek belakni a saját szerepüket.” Nagy kérdés azonban az, hogy mik ezek a bizonyos körülmények.
Gergely, ezekről a feltételekről szólt a poszt…
Ja értem. Ezek szerint az adottnak vesszük, hogy a szekunder szint jól működik: “Ami mindezekben közös az a tulajdonosi szerepből következő alapfunkció: a primer irányítási kör zavartalan, önálló problémamegoldásra képes működésének biztosítása.” – ez ma tényleg így van? És nem közigazgatási probléma.
Nem, nem tekintjük adottnak. Ha ma jól működne, akkor például az önkormányzatok nem halmoztak volna fel akkora adósságállományt, ami képtelenné teszi őket arra, hogy megfelelő színvonalon biztosítsanak alapvető (pl. egészségügyi és oktatási) alapszolgáltatásokat. Noha egy ponton a primer és tercier kör közötti kapcsolatra szűkítettem a bejegyzés témáját, szerintem azt világossá tettem, hogy – sok egyéb mellett – két alapfeltételnek teljesülnie kell:
1. A központi irányítás “tercier szerepfelfogása” olyan központi szakigazgatás működtetését jelenti, ami tiszteletben tartja (nem írja felül) a tulajdonosi szerepet, ugyanakkor az önkormányzatokkal szemben is végzi a dolgát “bemeneti” és “kimeneti” oldalon is. (Lásd az első ábrát.) Másképpen fogalmazva: olyan eszközökkel gyakorolja a felelősségét, ami kompatibilis a szakigazgatás decentralizált és integrált jellegével.
2. Az önkormányzati iskolafenntartók működése igenis elsősorban közigazgatási kérdés. Nem csak annyiban, hogy a túlságosan szétaprózott közigazgatás rengeteg problémát vett fel (erről sokat beszélünk), de azért is, mert a helyi-regionális közigazgatás működésének hatékonysága elsősorban attól függ, hogy milyen hatékonyan működnek a helyi elszámoltathatósági kapcsolatok. (Erre ajánlottam további olvasnivalót, ez már nem fért bele ebbe a posztba.)
Az elmúlt húsz év egyébiránt elég jól bizonyította, hogy a rendszer leggyengébb eleme a tercier kör, ami rendszeresen megpróbálta felülírni a másik két irányítási kör szereplőinek felhatalmazását, ugyanakkor nem biztosította azokat a feltételeket (célok, erőforrások, értékelés, stb.) amelyekre szükség lett volna. Más szavakkal: a központi irányítás kedvenc játéka az önkormányzati irányítás ellehetetlenítése, majd a kudarcokért viselt felelősség rájuk hárítása.
Az oktatáspolitika védelmében…
Mivel kissé aggódom, hogy a blog alkalmi olvasóiban az a téves benyomás támad, hogy az oktatáspolitika szükségszerűen kizárólag az aktuális oktatási miniszter/államtitkár elmeállapotáról függvénye, ime néhány roppan érdekes új poszt egy sza…
Az utolsó bekezdésig egyetértek. Érthető módon ezt mást szempontból látom. Szerintem ugyanis konstrukciós hiba van. Az önkormányzati irányítás (elfogadom a jelenlegi közigazgatási, önkormányzat szervezési szabályok miatt is), képtelen hatékonyan ellátni a feladatát. Hány önkormányzati testület mutat érdeklődést a kompetenciamérés, vagy pláne a méltányosság mértéke iránt? Talán néhány nagyváros. Nem gonoszságból, hanem egyszerűen azért mert másra választják őket.
Az országos oktatási kormányzaton viszont joggal kérik számon az eredményeket. Egy PISA sikertelenség után senki sem a fenntartókhoz szalad reklamálni. Így aztán a mindenkori oktatási kormányzat szükségszerűen kerül abba a helyzetbe, hogy elkezd a fenntartók helyett intézkedni, aztán, hogy ezt hogyan teszi az már vérmérséklet és politikai kultúra kérdése.
Tehát decentralizációra szükség van, de nem a jelenlegi módon. Amennyire én tudom, számos, a decentralizált oktatásirányítási rendszert működtető országban is elválik az helyi önkormányzás és az oktatási középszint (mint az USA legtöbb államában), vagy ha az önkormányzathoz tartozik, akkor jelentősen autonómiája van (Egyesült Királyság: a lényegi döntéseket nem az önkormányzati testületek, hanem az önkormányzat áltat felügyelt, de önálló Children kezdetű, Service-k)
Gergely, van a hozzászólásodban egy kis bibi: egyenlőségjelet teszel a felelősség és az “intézkedés” között. Egy decentralizált rendszerben a kormányzásképtelenség egyértelmű jele, ha a központi oktatásirányítás mások helyett kezd el intézkedni. Számomra ez is azt bizonyítja, amit korábban is írtam: a legfelkészületlenebb versenyző a pályán sok-sok éve a központi irányítás. A központi irányítás felkészületlensége pedig több kárt okoz, mint egy önkormányzaté.
A kontextusból kiszakított külhoni példák érvénytelenségéről pedig már többször írtunk Jánossal.
Urak,
a fenntartókat értékelni kellene. Az értékelésekhez nyilvánossági, finanszírozási és fejlesztő beavatkozási következményeket kellene rendelni. Ennyi.
János, egyetértek, nagyjából tényleg ennyi. Ezt persze majd megírjuk hosszabban is.
Ezzel én is. Hisz én is ezt mondom :). Írjátok.